Защита интересов нанимателя служебного жилья

Выселение из служебных жилых помещений лиц, вселенных до 1 марта 2005 г.:
история и судебная практика

 

В настоящее время обострилась проблема выселения из служебных жилых помещений тех лиц, которые были вселены в них до 1 марта 2005 г. (дата введения в действие ЖК РФ). На некоторое время государство почти забыло об этих людях, но в связи с экономическим кризисом и недостатком ресурсов относительно недавно вспомнило.

Различные государственные учреждения стали предъявлять иски о выселении, и проблема защиты прав и законных интересов нанимателей приобрела новое звучание. Возникла необходимость новой выработки механизмов защиты выселяемых. Для этого нужно в общих чертах представить динамику жилищных правоотношений по выселению в нашей стране, поскольку в сегодняшней судебной практике отражается влияние разных установок советского времени.

 

Немного истории

После Октябрьской революции 1917 г. большая часть жилищного фонда была национализирована. Это привело к тому, что жилищное право переместилось из области частного права в область права публичного, и институт выселения стал важным инструментом государственной политики. Были приняты декрет СНК РСФСР от 23 ноября 1917 г. «Об отмене частной собственности на городские недвижимости», декрет ВЦИК от 6 декабря 1917 г. «О запрещении сделок с недвижимостью», постановление Наркомата внутренних дел РСФСР от 29 октября 1917 г. «О правах городских самоуправлений в деле регулирования жилищного вопроса», которые стали средством выселения буржуазии и вселения пролетариата.

Некоторый порядок в ситуацию перераспределения жилья привнес декрет СНК РСФСР от 25 мая 1920 г. «О мерах правильного распределения жилищ среди трудящегося населения», в соответствии с которым выселение происходило лишь по мотивированному постановлению местного исполнительного комитета и в исключительных случаях. Дальше было принято постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 16 августа 1926 г. «Об ограничении принудительных уплотнений и переселений в квартирах», завершившее первый период эволюции жилищных проблем советского времени.

Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. содержал положения об имущественном найме, но процесс выселения по-прежнему регулировался не только им, но и другими законодательными актами. Выселение осуществлялось как в административном, так и в судебном порядке.

Дальше в период индустриализации произошло подчинение жилищных правоотношений трудовой сфере. Советская власть прикрепляла граждан к новым предприятиям подобно тому, как ранее это делал Петр I. Появилось ведомственное жилье, из которого администрации предприятий и учреждений получили право выселять лиц, прекративших с ними трудовые отношения. Декрет СНК от 6 сентября 1922 г. предписывал, что из домов, закрепленных за предприятиями и учреждениями для жилья рабочих и служащих, лица, не связанные или потерявшие связь с данным предприятием или учреждением, выселяются в административном порядке по решению руководящего органа данного учреждения или предприятия.

Эта же политическая линия была продолжена в Постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 14 июня 1926 г. «Об условиях и порядке административного выселения граждан из занимаемых ими помещений», Постановлении ЦИК и СНК СССР от 4 января 1928 г. «О жилищной политике» (в подп. «Г» п. 16 которого установлено, что промышленные и транспортные предприятия имеют право полного освобождения в административном порядке жилых помещений, находящихся на территории предприятия, от лиц, не работающих в данном предприятии) и Постановлении ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах».

Далее были приняты Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. и ГК РСФСР 1964 г. В ст. 33 Конституции СССР 1977 г. было закреплено право на жилище, что означало новое звучание проблемы выселения из ведомственного жилья. Влияние конституционной нормы проявилось в Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, принятых ВС СССР 24 июня 1981 г., что привело к усилению жилищных прав людей, проживавших в служебном жилье. В целом радикально усилилась социальная составляющая жилищных правоотношений[1].

Таким образом, в советский период произошла быстрая смена нескольких этапов эволюции жилищных проблем, связанных с выселением, что вызвало некоторую хаотичность в сфере жилищных гарантий. Особенно это касается служебного жилья, поскольку в этой сфере особенно близко соприкасались интересы граждан и государства. Из-за быстрой с исторической точки зрения смены режимов – от режима жесткого перераспределения жилья в период гражданской войны до режима конституционных гарантий жилищных прав – возникла парадоксальная ситуация смешения сильных социальных гарантий с абсолютной небрежностью в оформлении жилищных прав (многие люди заселялись без всякого оформления жилищных правоотношений или в помещения, имевшие статус нежилых, и т.п.).

В 1990-е годы произошло кардинальное изменение в представлении об отношениях граждан и государства. Возникло новое видение жилищных прав и обязанностей, связанное с новым представлением о собственности, а также о трудовых правах и обязанностях, но ст. 40 Конституции РФ сохранила конституционный статус жилищных гарантий.

 

Введение в действие ЖК РФ

1 марта 2005 г. вступил в действие новый Жилищный кодекс РФ, однако часть людей, проживавших в служебных помещениях на момент его вступления в действие, отчасти остались в рамках действия ЖК РСФСР, в круге тех проблем и гарантий, которые возникли в советское время.

Согласно ст. 13 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (далее – Вводный закон) граждане, которые проживают в служебных жилых помещениях и жилых помещениях в общежитиях, предоставленных им до введения в действие Жилищного кодекса РФ, состоят в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 51 Жилищного кодекса РФ на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, или имеют право состоять на данном учете, не могут быть выселены из указанных жилых помещений без предоставления других жилых помещений, если их выселение не допускалось законом до введения в действие Жилищного кодекса РФ. Таким образом, ст. 13 Вводного закона дополнила установленный ч. 2 ст. 103 Жилищного кодекса РФ перечень лиц, которые не могут быть выселены из служебных жилых помещений без предоставления им других жилых помещений.

Разъяснения по применению этой нормы даны в п. 43 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации», где, в частности, указано, что ст. 13 Вводного закона предусмотрены дополнительные гарантии для граждан, проживающих в служебных жилых помещениях и жилых помещениях в общежитиях, предоставленных им до введения в действие Жилищного кодекса РФ. Согласно этим разъяснениям в соответствии с названной статьей указанные граждане, состоящие на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (ч. 1 ст. 51 ЖК РФ), или имеющие право состоять на данном учете (ч. 2 ст. 52 ЖК РФ), не могут быть выселены из служебных жилых помещений и жилых помещений в общежитиях без предоставления других жилых помещений, если их выселение не допускалось законом до введения в действие Жилищного кодекса РФ. Категории граждан, выселяемых из служебных жилых помещений и общежитий с предоставлением другого жилого помещения, были определены ст. 108, 110 ЖК РСФСР.

Постепенно судебная практика закрепила, что без предоставления другого жилого помещения не могут быть выселены граждане, проживающие в жилых помещениях в общежитии и служебных помещениях, предоставленных им до введения в действие Жилищного кодекса РФ, при одновременном наличии трех компонентов, следующим образом обозначенных в определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 ноября 2012 г. № 45-КГ12-11: «Из содержания приведенных положений ст. 13 Вводного закона следует, что без предоставления другого жилого помещения не могут быть выселены граждане, проживающие в жилых помещениях в общежитиях, предоставленных им до введения в действие ЖК РФ (1 марта 2005 г.), при одновременном наличии следующих условий: а) указанные граждане относятся к категориям лиц, выселение которых из служебных жилых помещений и общежитий без предоставления другого жилого помещения до введения в действие ЖК РФ не допускалось ст. 108 ЖК РСФСР; б) такой статус эти лица должны были приобрести до 1 марта 2005 г.; в) эти граждане должны состоять на учете нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, либо иметь право состоять на таком учете. При этом право на дополнительные гарантии, то есть невозможность выселения граждан из общежития без предоставления другого жилого помещения, должно возникнуть у лиц, названных в ст. 108 ЖК РСФСР, к моменту введения в действие ЖК РФ (1 марта 2005 г.). В этом случае к спорным правоотношениям можно применять положения ст. 108 ЖК РСФСР и после введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации при наличии других обязательных условий. Если же лицо не приобрело право на дополнительные гарантии, предусмотренные этой статьей, то на него положения данной нормы не распространяются» (похожую систему рассуждений можно обнаружить, например, в определениях Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 10 марта 2015 г. № 70-КГ15-1, от 26 мая 2009 г. № 69-В09-5, определении Верховного Суда РФ от 16 декабря 2014 г. № 81-КГ14-18).

Таким образом, для лиц, вселенных в служебное жилое помещение в советское время или в 1990-е годы, важен определенный момент, ключевой временной рубеж – 1 марта 2005 г. Жилищные отношения ответчиков по иску о выселении должны быть оценены на этот момент времени, и если выяснится, что к этому моменту они не подлежали выселению без предоставления жилых помещений в соответствии со ст. 108 и 110 ЖК РСФСР, то иск не подлежит удовлетворению, поскольку, несмотря на любые изменения, на любые события, произошедшие после этой даты, гарантии данных статей продолжают действовать.

В частности, в соответствии с п. 6 ст. 108 ЖК РСФСР не подлежали выселению из служебных жилых помещений и общежитий без предоставления другого жилого помещения лица, проработавшие на предприятии, в учреждении, организации, предоставивших им жилое помещение, не менее 10 лет. Важно также, что в ст. 110 ЖК РСФСР указано: работники предприятий, учреждений, организаций, поселившиеся в общежитии в связи с работой, могут быть выселены без предоставления другого жилого помещения за нарушение трудовой дисциплины, но при этом в той же статье сделана оговорка: «лица, прекратившие работу по иным основаниям, а также лица, перечисленные в статье 108 настоящего Кодекса, могут быть выселены лишь с предоставлением им другого жилого помещения (статья 97)». Иными словами, лица, указанные в п. 6 ст. 108 ЖК РСФСР, не могли быть выселены без предоставления жилых помещений даже в случае увольнения, связанного с нарушением трудовой дисциплины. Это означает, что даже если увольнение в связи с нарушением трудовой дисциплины произошло после 1 марта 2005 г., то ответчик все равно не подлежит выселению без предоставления другого жилого помещения.

 

Права членов семьи работника

Необходимо обратить внимание на то, как судебная практика оценивает права членов семьи нанимателя. Дело в том, что на определенном этапе – также 1 марта 2005 г. – эти права приобрели самостоятельность и независимость от прав работника. Судебная практика обращает внимание на ст. 53 Жилищного кодекса РСФСР, в соответствии с которой члены семьи нанимателя, проживающие совместно с ним, пользуются наравне с нанимателем всеми правами и несут все обязанности, вытекающие из договора найма жилого помещения. Таким образом, в жилищном законодательстве, действовавшем до 1 марта 2005 г., между правами нанимателя, с одной стороны, и правами членов его семьи – с другой был поставлен знак равенства.

Равенство прав в судебной практике фиксируется на 1 марта 2005 г., но в дальнейшем права нанимателя и членов его семьи рассматриваются не совместно, а параллельно. Единая система семейных прав разбивается на составляющие компоненты прав каждого члена семьи, и эти права рассматриваются отдельно, причем права членов семьи уже независимы от прав и обязанностей нанимателя.

В судебной практике анализировались самые разные случаи, связанные с попытками выселения членов семьи (или бывших членов семьи) нанимателя, чьи права гарантированы ст. 13 Вводного закона: иски, вызванные выездом нанимателя, связанным с другим местом работы, когда члены семьи оставались и жили в прежней квартире; иски, связанные с выселением бывших жен нанимателей и других бывших членов их семей; иски, вызванные конфликтами между членами семьи с определением порядка пользования служебными жилыми помещениями, и т.д. Во всех этих случаях, несмотря на то что сам наниматель часто терял жилищные права, выселяясь в добровольном порядке из служебного жилья, члены семьи нанимателя (или бывшие члены) свои особые права на жилье сохраняли, и в исках об их выселении суды отказывали (например, определения Верховного Суда РФ от 26 мая 2009 г. № 69-В09-5, от 8 июля 2014 г. № 41-КГ14-14, от 25 ноября 2014 г. № 94-КГПР14-2).

 

Служебный статус жилья

Иногда права выселяемых позволяет отстоять небрежность органов советской власти. Верховный Суд РФ неоднократно в своих определениях указывал на то, что в том случае, когда ставится вопрос о выселении без предоставления жилья, служебный статус квартиры должен быть установлен абсолютно точно. Если же он не может быть установлен с абсолютной очевидностью, то это служит еще одним основанием для отказа в иске.

Например, в определении Верховного Суда РФ от 25 ноября 2014 г. № 94-КГПР14-2 сказано: «В соответствии со статьей 101 Жилищного кодекса РСФСР служебные жилые помещения предназначаются для заселения гражданами, которые в связи с характером их трудовых отношений должны проживать по месту работы или вблизи от него. Жилое помещение включается в число служебных решением исполнительного комитета районного, городского, районного в городе Совета народных депутатов. Под служебные жилые помещения выделяются, как правило, отдельные квартиры. Согласно пункту “а” пункта 41 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. № 14 “О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации” использование жилого помещения в качестве специализированного жилого помещения, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, допускается только после отнесения его к специализированному жилищному фонду решением органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом, в соответствии с установленным порядком и требованиями. Вопрос о том, является ли конкретное жилое помещение специализированным (в частности, служебным, общежитием, жильем для временного поселения вынужденных переселенцев или лиц, признанных беженцами), решается, в силу статьи 5 Вводного закона, исходя из положений законодательства, действовавшего на момент предоставления данного жилого помещения. Таким образом, при разрешении спора о выселении из служебного жилого помещения юридически значимым по делу обстоятельством является установление статуса жилого помещения, а именно является ли оно служебным». Отсутствие идеальных доказательств, подтверждающих статус служебного помещения, Верховный Суд РФ учел в качестве одного из оснований для отказа в иске о выселении.

Некоторая небрежность органов власти советского времени выразилась и в том, что люди, получившие служебное жилье, проживают, тем не менее, в помещениях, имеющих формальный статус нежилых. Разные учреждения в наше время, подавая иск о выселении, пытаются сослаться на этот факт. Однако сам по себе данный факт не уничтожает жилищные права и гарантии, установленные ст. 13 Вводного закона и ст. 108, 110 Жилищного кодекса РСФСР. Это также подтверждает многочисленная судебная практика на уровне Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и судов субъектов РФ.

Конституционный Суд Российской Федерации в определениях от 15 мая 2007 г. № 379-О-П, от 20 февраля 2014 г. № 388-О, от 20 февраля 2014 г. № 390-О, от 20 февраля 2014 г. № 392-О, от 20 февраля 2014 г. № 393-О, от 29 мая 2014 г. № 1153-О разъяснил, что жилые помещения, входящие в разные технологические циклы государственных предприятий и учреждений, не подлежат приватизации, но этот факт ни в коем случае не уничтожает их права, установленные ст. 13 Вводного закона (также можно обратить внимание на определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 11 августа 2015 г. № 18-КГПР15-127 и довольно подробно написанное определение Санкт-Петербургского городского суда от 19 марта 2013 г. № 33-3560/2013.

 

Исковая давность

Особой проблемой тактики защиты интересов выселяемых из служебных помещений лиц является вопрос о применении исковой давности. Очень многие иски предъявляются спустя значительный период времени после того, как произошло увольнение выселяемых лиц. В этом случае необходимо обратить внимание на п. 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» и п. 2 ст. 199 ГК РФ, в котором указано, что применение исковой давности является самостоятельным основанием для отказа в иске.

В судебной практике постепенно возникло довольно устойчивое течение, в соответствии с которым истцу следует отказывать в иске, если он ссылается на увольнение, произошедшее более 3 лет назад (ст. 196 ГК РФ). Одним из первых было определение Верховного Суда РФ от 19 августа 2008 г. № 5-В08-77, в котором указывалось, что ст. 208 ГК РФ, исключающая применение исковой давности, в случаях выселения из служебного жилья неприменима, поскольку она не имеет отношения к договорным отношениям. Иск, с точки зрения Верховного Суда РФ, возник из договора найма жилья, а ст. 304, 305 ГК РФ в принципе не могут быть применены к отношениям, носящим договорный характер.

В 2015–2016 гг. применение исковой давности по искам о выселении из служебного жилья в случаях, когда основанием иска являлось всего лишь прекращение трудовых отношений, в разных регионах было особенно частым (например, апелляционное определение Верховного суда Чувашской Республики от 26 октября 2015 г. по делу № 33-4736/2015, апелляционное определение Верховного суда Республики Коми по делу № 33-5519/2015, апелляционное определение Свердловского областного суда от 11 августа 2015 г. по делу № 33-11372/2015, апелляционное определение Московского областного суда от 10 августа 2015 г. по делу № 33-17537/2015, апелляционное определение Верховного суда Республики Татарстан от 9 июля 2015 г. по делу № 33-10066/2015, апелляционное определение Ростовского областного суда от 25 июня 2015 г. по делу № 33-9240/2015).

 

***

В случае представления интересов лиц, вселенных в служебные жилые помещения до 1 марта 2005 г., необходимо учитывать, что их права защищаются не только ч. 2 ст. 103 Жилищного кодекса РФ, но и ст. 13 Вводного закона, ссылаясь на которую, в свою очередь нужно учитывать следующее:

1) если до 1 марта 2005 г. наниматель, состоявший в очереди на улучшение жилищных условий или просто имевший право состоять в этой очереди, проработал в учреждении или на предприятии более 10 лет (даже если он проживал в служебном жилье всего несколько дней), то он не подлежит выселению без предоставления другого жилья, причем эта гарантия действует даже в случае увольнения по причине нарушения трудовой дисциплины, произошедшего после 1 марта 2005 г.;

2) права членов семьи нанимателя судебная практика приравнивает к правам самого нанимателя и придает им самостоятельный статус;

3) в настоящее время существует довольно устойчивое течение в судебной практике, позволяющее применять исковую давность по отношению к искам о выселении из служебного жилья;

4) ссылка истца на то, что помещение, в котором проживает ответчик, имеет формальный статус нежилого помещения, не может иметь значение, поскольку судебной практикой признано, что жилищные права не зависят от формального статуса помещения;

5) небрежность в оформлении жилого помещения в качестве служебного служит на пользу ответчика и может стать отдельным основанием для отказа в иске о выселении.


[1] См. подробнее: Литовкин В.Н. Жилищное законодательство: смена вех (конституционные основы жилищного законодательства). М.: Юриспруденция, 2008.